De Staat hoeft horecaondernemers niet volledig te compenseren voor het nadeel dat ze hebben gehad door de coronamaatregelen. Dat heeft de rechtbank Den Haag deze week uitgesproken in een zaak die acht horecaondernemers en branchevereniging Koninklijke Horeca Nederland (KHN) hadden aangespannen.
Égalitébeginsel
Horeca Nederland stelde namens de acht horecaondernemers dat de coronamaatregelen de horecaondernemers onevenredig zwaar hebben getroffen. De Staat zou daarom op grond van het beginsel van égalité devant les charges publiques’ (het égalitébeginsel) verplicht zijn om aan horecaondernemers het nadeel dat zij ondervinden door die maatregelen te compenseren.
Het égalitébeginsel is in de rechtspraak en de literatuur aanvaard als grondslag voor de verplichting van de overheid om nadeel te compenseren als bepaalde individuen of groepen door een op zichzelf gerechtvaardigde overheidsmaatregel in vergelijking met anderen onevenredig worden gedupeerd. De maatstaf voor nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel is of iemand onevenredig zwaar wordt getroffen door overheidshandelen dat voor hem een last inhoudt die (a) abnormaal is, dat wil zeggen: uitstijgt boven hetgeen maatschappelijk gebruikelijk is en normaal gesproken te verwachten valt, en (b) speciaal is, namelijk een enkeling of een (beperkte) groep vergeleken met de referentiegroep waartoe zij behoren bijzonder zwaar treft zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat.
Oordeel rechtbank: de abnormale last
Dat de coronamaatregelen die sinds maart 2020 zijn genomen voor de acht horecaondernemers een last opleveren die uitstijgt boven het normale ondernemersrisico is naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd. Hoewel de horecasector op zichzelf altijd rekening moet houden met de mogelijkheid dat bijzondere maatregelen in het kader van de volksgezondheid genomen moeten worden die impact hebben op de bedrijfsvoering, waren de in het kader van de pandemie getroffen maatregelen van een zodanige aard en omvang dat ondernemers daarmee redelijkerwijs geen rekening konden houden.
Dat is echter niet genoeg om aan te nemen dat er sprake is van onevenredig nadeel dat op grond van het égalitébeginsel gecompenseerd moet worden. Uitgangspunt is immers dat nadeel of schade door rechtmatig overheidshandelen, ook als dat nadeel niet te voorzien of op te vangen is, in beginsel voor rekening van de getroffenen blijft. Voor een rechtsplicht om nadeel te compenseren op grond van het egalitébeginsel – en aansprakelijkheid als die plicht niet wordt nageleefd – is niet alleen een abnormale last vereist maar ook een speciale last.
Oordeel rechtbank: de speciale last
Het vereiste van de speciale last, waarbij het erom gaat of een benadeelde burger of groep zwaarder wordt getroffen dan anderen in een vergelijkbare positie zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat, roept de vraag op met wie degene die stelt onevenredig te zijn benadeeld moet worden vergeleken, de zogenoemde referentiegroep. Horeca Nederland stelt zich in deze procedure op het standpunt dat de horecasector (in zijn geheel) onevenredig is geraakt door de maatregelen. Zij onderbouwt dat met de volgende combinatie van – volgens Horeca Nederland bijzondere – omstandigheden:
- horecaondernemers lijden vaststaande, zeer substantiële schade – op zichzelf beschouwd en in verhouding tot de meeste andere ondernemers en de maatschappij als geheel – als gevolg van keuzes die de Staat heeft gemaakt met het oog op bestrijding van de pandemie;
- deze onevenredige schade valt terug te voeren op de keuze van de Staat voor een beleid gericht op afvlakking van de besmettingscurve en niet op een zo snel mogelijke uitbanning van de pandemie; daarmee heeft de Staat gekozen voor een verloop van de pandemie waarin publieksintensieve sectoren zoals de horeca ingrijpend worden geraakt;
- de door de Staat gemaakte prioritering leidt, gegeven de schaarste van bewegingsruimte, tot een directe uitruil van beperkingen en vrijheden: wat aan de horeca wordt ontzegd kan aan anderen worden gegund, omdat het gaat om de optelsom van besmettingsrisico’s;
- een deugdelijke wetenschappelijke en feitelijke onderbouwing van de noodzakelijkheid, proportionaliteit en effectiviteit van de zeer ingrijpende en langdurige maatregelen ten laste van de horeca ontbreekt, terwijl de verplichting om de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen bij de overheid rust (artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht);
- er bestaat grote onzekerheid over de werkelijke epidemiologische ‘voordelen’ van de maatregelen en het ging in toenemende mate niet zozeer om de vrees voor besmettingen binnen de horeca, maar om beperking van bewegingen van en naar de horeca.
Volgens Horeca Nederland komt onder deze omstandigheden, waar het gaat om een grote groep met vergelijkbare ernstige schade, geen betekenis toe aan de speciale last; de hele horecasector is onevenredig zwaar geraakt en heeft recht op nadeelcompensatie. Horeca Nederland verwijst in dit verband naar de regelingen die zijn getroffen voor de compensatie van het nadeel van de aanleg van wegen en spoorlijnen en op de toelichting bij de Wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij5. De wetgever noemt in dat laatste geval met zoveel woorden dat er geen aanleiding is om de eis van de speciale last te stellen.
De Staat voert echter terecht aan dat de regelingen waar Horeca Nederland op wijst zien op steunmaatregelen waartoe de overheid heeft besloten. Daaruit kan niet het bestaan van een rechtsplicht tot nadeelcompensatie voor door een (andere) maatregel getroffen groepen worden afgeleid en evenmin de bedoeling van de wetgever om af te zien van het vereiste van de speciale last bij civiele aanspraken op grond van het égalitébeginsel. Volgens de Staat geldt het criterium van de speciale last ook hier en kan aanspraak op nadeelcompensatie alleen aan de orde zijn voor horecaondernemers die in vergelijking met andere horecaondernemers bijzonder hard zijn getroffen. Voor die opvatting is volgens de Staat steun te vinden in de jurisprudentie en een beperkte invulling van de specialiteitseis sluit ook aan bij de ratio van het criterium en de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter. Dat betoog slaagt.
