In de CAO van een gemeente is bepaald dat de werknemer recht heeft op een Individueel Keuze Budget (IKB). De werknemer kan het IKB besteden aan het kopen van bovenwettelijke vakantie-uren, extra inkomen door uitbetaling van het IKB en het betalen van een opleiding. In de CAO is ook bepaald dat de werkgever aan het IKB doelen kan toevoegen. De gemeente heeft op grond hiervan onder meer de uitruil van reiskosten als doel toegevoegd.
Voor de uitruil van het IKB tegen een onbelaste vaste reiskostenvergoeding laat de gemeente haar werknemers bij indiensttreding een formulier invullen en ondertekenen of de werknemer in aanmerking wil komen voor de belastingvrije vergoeding voor de reiskosten van woon-werkverkeer bij gebruik van een eigen vervoermiddel. De werknemer moet voor de uitbetaling op een nader te kiezen moment in het kalenderjaar, een aanvraag doen in het digitale salarissysteem van de gemeente om voor zijn vergoeding in aanmerking te komen (het zetten van een ‘vinkje’).
Uitruil voor onbelaste vergoeding woon-werkverkeer
In 2020 hebben alle werknemers van de gemeente de uitruil voor een onbelaste vergoeding woon-werkverkeer toegepast. De werknemers die in 2020 hebben uitgeruild, hebben het opgaveformulier voor 12 maart 2020 ondertekend en aan de gemeente overlegd. Omdat Nederland vanaf 12 maart 2020 gedeeltelijk in lockdown ging als gevolg van de coronapandemie hebben de werknemers als gevolg daarvan minder dan 128 dagen naar hun vaste werkplek gereisd.
Voor de netto-vergoedingen vanwege IKB-uitruil, waarbij door de betreffende werknemers niet voor 13 maart 2020 het ‘vinkje’ was geplaatst in het digitale salarissysteem, heeft de gemeente alsnog loonheffing afgedragen. Daarbij zijn de netto-vergoedingen eerst ten laste van de voor de toepassing van de werkkostenregeling geldende vrije ruimte gebracht en in verband met de overschrijding daarvan is, in februari 2021 een bedrag van € 313.879,- aan eindheffing afgedragen. De gemeente gaat in bezwaar en hoger beroep tegen de afdracht.
Besluit noodmaatregelen corona
De staatssecretaris van Financiën publiceert het Besluit noodmaatregelen coronacrisis op 14 april 2020. Het besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst en werkt terug tot en met 12 maart 2020. Daarin staat dat voor reiskosten de mogelijkheid bestaat een vaste onbelaste vergoeding af te spreken, bijvoorbeeld voor het woon-werktraject. “Voor veel werknemers leiden de maatregelen rondom de coronacrisis wat betreft de kosten van vervoer tot een verandering van hun reispatroon.
Die verandering kan meebrengen dat een werkgever de vaste reiskostenvergoeding moet aanpassen of geheel of gedeeltelijk tot het loon moet rekenen”. Omdat de staatssecretaris dat ongewenst vindt wordt in het beleidsbesluit geregeld dat de werkgever die een vaste reiskostenvergoeding aanbiedt hier nu in deze thuiswerktijden geen gevolgen aan hoeft te verbinden. Dit betekent dat de werkgever voor deze periode mag blijven uitgaan van het reispatroon waar de vergoeding al op gebaseerd was.
Onvoorwaardelijk recht op reiskostenvergoeding
De rechtbank Noord-Nederland is van oordeel dat de gemeente geen loonheffingen hoeft af te dragen over de door haar betaalde reiskostenvergoedingen in het kader van het IKB. De inspecteur stelt dat het coronabesluit niet van toepassing is omdat het besluit de voorwaarde bevat dat werknemers op 13 maart 2020 een onvoorwaardelijk recht op een reiskostenvergoeding moesten hebben en dat de werknemers van de gemeente dit niet hadden, omdat zij het ‘vinkje’ pas na 12 maart 2020 hebben geplaatst.
De rechtbank is van oordeel dat uit de tekst van het besluit niet volgt dat de toepassing van de betreffende goedkeuring uitsluitend geldt voor werknemers die op 13 maart 2020 een onvoorwaardelijk recht op een reiskostenvergoeding hadden. De enige toelichting die bij het besluit wel kan worden gevonden, staat in de brief van de staatssecretaris van Financiën van 14 april 2020. Ook daarin staat niet dat werknemers op 13 maart 2020 een onvoorwaardelijk recht moesten hebben. Integendeel, de staatssecretaris van Financiën schrijft daarin “dat de werkgever die een vaste reiskostenvergoeding aanbiedt hier nu in deze thuiswerktijden geen gevolgen aan hoeft te verbinden.”
De inspecteur is het er niet mee eens dat de rechtbank het beroep van de gemeente gegrond heeft verklaard en gaat in hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof overweegt dat niet in geschil is dat de werknemers waarop de in geschil zijnde afdracht betrekking heeft, in het kalenderjaar 2020 minder dan 128 dagen (of een evenredig lager aantal dagen bij een niet fulltime dienstverband) naar een vaste plaats van werkzaamheden hebben gereisd.
Geen beperking in tekst besluit tot vergoeding na 12 maart 2020
De goedkeuring in het Besluit van 14 april 2020 vormt naar het oordeel van het hof een beleidsregel waarmee de staatssecretaris van Financiën op grond van artikel 63 van de AWR wegens onbillijkheden van overwegende aard is afgeweken van artikel 31a, tweede lid, onderdeel a, slot, van de Wet LB. Het hof overweegt dat het in dit geval bij die uitleg niet alleen gaat om de letterlijke tekst onder “goedkeuring”, maar ook om de rest van de tekst en de context van het Besluit van 14 april 2020 waarin de goedkeuring is opgenomen. De bedoeling van de staatssecretaris van Financiën met de goedkeuring is voor de uitleg alleen relevant voor zover die bedoeling daaruit kenbaar is.
Het hof overweegt verder dat de tekst van het besluit algemeen is. In de tekst staat op zichzelf geen beperking tot vergoedingen ná 12 maart 2020 die betrekking hebben op uitruil van IKB voor een onbelaste reiskostenvergoeding, waarvan de werknemer de keuze voor die uitruil vóór 13 maart 2020 in het salarissysteem heeft aangegeven.
Het hof ziet een dergelijke beperking echter wel, gelet op de context van de goedkeuring. Het hof merkt op dat op 14 april 2020 inmiddels bijna vijf weken waren verstreken na de oproep om zoveel mogelijk thuis te werken en dat er op dat moment nog geen vooruitzicht was dat dit advies op korte termijn zou vervallen. Daarmee was een in redelijkheid te voorziene langdurige afwezigheid aan de orde, zodat de vraag actueel was tot wanneer een onverkorte doorbetaling van een vaste reiskostenvergoeding onbelast zou kunnen plaatsvinden.
Geen onbelaste reiskostenvergoeding afgesproken in IKB-regeling
Het hof legt de goedkeuring zodoende uit dat een werkgever een reeds afgesproken en in het jaar 2020 lopende vaste reiskostenvergoeding gedurende de looptijd van het besluit van 14 april 2020 onveranderd onbelast mocht laten doorlopen als het reispatroon van de werknemer door de maatregelen rondom het coronavirus is gewijzigd. Uit de IKB-regeling volgt volgens het hof niet dat werkgever en werknemer een onbelaste reiskostenvergoeding hebben afgesproken.
Dat betekent, naar het oordeel van het hof, dat van een ongewijzigd doorlopen van een vaste reiskostenvergoeding geen sprake is, voor zover de werknemer in het salarissysteem voor het jaar 2020 nog geen bestedingskeuze voor uitruil na 12 maart 2020 heeft geëffectueerd. In zoverre kan de gemeente zich niet met succes beroepen op de goedkeuring in het Besluit van 14 april 2020.
Verandering reispatroon vanaf 12 maart 2020
Het hof overweegt dat de afbakening tot uitruil waarvoor de keuze uiterlijk op 12 maart 2020 in het salarissysteem kenbaar is gemaakt, niet expliciet volgt uit de tekst van het besluit van 14 april 2020. Uit de toelichting en context volgt echter dat de goedkeuring is ingegeven door de coronamaatregelen van 12 maart 2020, waarbij is verzocht om zoveel mogelijk thuis te werken. Daardoor was vanaf 12 maart 2020 sprake van een verandering van het reispatroon van veel werknemers en dat dit gevolgen had of kon hebben voor de door werkgevers gehanteerde praktische regeling voor lopende vaste reiskostenvergoedingen.
Vanaf 12 maart 2020 konden werkgevers voor op dat moment nog niet lopende vaste reiskostenvergoedingen rekening houden met dat veranderde reispatroon, zodat vanaf dat moment geen ‘lopende’ vaste vergoedingen (of heffingen daarover) hoefden te worden aangepast. Naar het oordeel van het hof is van lopende reiskostenvergoedingen, waarop de goedkeuring betrekking heeft, dan ook slechts sprake als die vergoedingen uiterlijk op 12 maart 2020 waren vastgesteld.
Slechts voor die zaken was na 12 maart 2020 een oplossing nodig voor de werkgevers die zich in die periode voor de vraag gesteld zagen of zij loonheffing moesten inhouden. In dit geval werden de vergoedingen pas vastgesteld nadat de werknemers hun keuze daarvoor na 12 maart 2020 kenbaar hadden gemaakt. Het hof is van oordeel dat de gemeente niet met succes een beroep kan doen op de goedkeuring in het besluit van 14 april 2020 voor betalingen van reiskostenvergoedingen voor zover de bestedingskeuze niet vóór 13 maart 2020 in het salarissysteem is gemaakt.
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, ECLI:NL:GHARL:2025:4108
