Het Aidsfonds verleent wereldwijd financiële steun aan lokale projectorganisaties ter bestrijding van HIV en AIDS, gefinancierd door donaties en overheidsbijdragen. WOFAK is een Keniaanse non-profitorganisatie die zich richt op de preventie en ondersteuning van vrouwen en meisjes met HIV/AIDS in rurale gebieden. Gedurende meer dan twintig jaar heeft Aidsfonds WOFAK financieel ondersteund, en vanaf 2019 zijn vier nieuwe projectovereenkomsten tussen beide partijen gesloten.
Financiële rapportages
Op deze overeenkomsten zijn de Terms and Conditions Grants (TaCG) van Aidsfonds van toepassing, waarin bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot fraude, financiële verantwoording en beëindiging van subsidies. Fraude wordt daarin gedefinieerd als het op misleidende wijze verkrijgen of misbruiken van middelen, waaronder het niet correct rapporteren van bestedingen, het verkeerd aanwenden van gelden en het gebruik van valse documenten. WOFAK was contractueel verplicht om middels financiële rapportages inzicht te geven in de besteding van de toegekende subsidies, waarbij goedkeuring van deze rapportages door Aidsfonds noodzakelijk was voor de uitbetaling van de definitieve subsidiebedragen.
In 2022 ontstonden bij Aidsfonds twijfels over de juistheid van de financiële rapportages van WOFAK, met name ten aanzien van het zogeheten INUKA 2-project. Aidsfonds constateerde onwaarschijnlijke uitgavencijfers en vroeg WOFAK om onderliggende documentatie ter verificatie. Ook bij de eindrapportages van eerdere projecten (INUKA en INUKA Mfangano) stuitte Aidsfonds op onverklaarde discrepanties tussen de auditrapporten en de financiële verantwoordingsrapporten van WOFAK. Dit leidde tot inschakeling van BDO Kenia voor een onafhankelijke audit.
BDO-rapport
Het BDO-rapport bracht omvangrijke onregelmatigheden aan het licht, waaronder niet-onderbouwde contante opnames van aanzienlijke bedragen, onverklaarde banktransacties en inconsistente salarisbetalingen. Tevens werd vastgesteld dat een groot deel van de opgevoerde uitgaven niet werd gestaafd door de vereiste documentatie, en dat er sprake was van vervalste aanwezigheidslijsten, gefingeerde facturen en onrechtmatige kasuitgaven. De bevindingen wezen volgens BDO op bewezen fraude met een bedrag van circa €203.000, niet-gedocumenteerde uitgaven ter waarde van €400.000 en een niet-gemelde som van €99.000.
Het Aidsfonds gaf WOFAK herhaaldelijk de kans om opheldering te geven over deze constateringen, onder meer via schriftelijke verzoeken en een online meeting. WOFAK stelde in reactie een intern onderzoek in en rapporteerde dat er weliswaar tekortkomingen in de interne controlemechanismen waren, maar dat er geen bewijs van daadwerkelijke fraude was gevonden. WOFAK voerde aan dat inconsistenties in handtekeningen en afwezigheid van fiscale ontvangstbewijzen verklaard konden worden door de werkwijze van lokale medewerkers en leveranciers. Daarnaast stelde zij dat de doelstellingen van de gefinancierde projecten wel degelijk waren behaald.
Ontbinding projectovereenkomsten
Het Aidsfonds achtte de verstrekte verduidelijkingen onvoldoende en besloot per brief van 19 juni 2023 de projectovereenkomsten te ontbinden wegens het ontbreken van een adequate verklaring voor de bevindingen van BDO. Tevens werd WOFAK gesommeerd om alle ontvangen subsidiebedragen terug te betalen indien zij niet uiterlijk 3 juli 2023 afdoende opheldering verstrekte.
WOFAK diende op 30 juni 2023 een verweerschrift in, waarin zij de resultaten van haar interne onderzoek presenteerde. De organisatie erkende dat er administratieve tekortkomingen waren, maar bleef bij haar standpunt dat er geen sprake was van fraude of verduistering. Als bewijs overhandigde zij een veldrapport waarin werd gesteld dat de projectdoelstellingen waren gerealiseerd en dat onregelmatigheden in handtekeningen en facturen konden worden toegeschreven aan de lokale omstandigheden.
Juridische procedure
Aidsfonds startte vervolgens een juridische procedure tegen WOFAK en verkreeg in eerste instantie een verstekvonnis waarin haar vorderingen, inclusief de terugbetaling van €810.881,80, werden toegewezen. WOFAK tekende echter verzet aan en verzocht om vernietiging van het verstekvonnis en afwijzing van de vorderingen van Aidsfonds, met als voornaamste argument dat alle subsidies correct waren besteed en dat er geen sprake was van bewezen fraude of onrechtmatig handelen.
Grondslag vordering Aidsfonds
Aidsfonds heeft de subsidies ingetrokken op basis van artikel 7.3 en artikel 12.6 van de Terms and Conditions Grants (TaCG). WOFAK zou volgens Aidsfonds niet aan haar verantwoordingsverplichtingen hebben voldaan en zou daarnaast fraude hebben gepleegd. De rechtbank verwerpt de stelling van Aidsfonds dat zij op basis van artikel 7.3 TaCG de subsidies als onverschuldigd betaald kan terugvorderen. Dit artikel bepaalt slechts dat het “Final Report” van een project goedgekeurd moet worden om de definitieve subsidie vast te stellen. Er is geen sprake van een bepaling die automatisch leidt tot het vervallen van de subsidie.
Intrekkingsgronden
De rechtbank erkent dat de intrekking van subsidies op basis van artikel 12.6 TaCG een discretionaire bevoegdheid van Aidsfonds is, maar dit betekent niet dat de betwisting door WOFAK geen doel kan treffen.
De intrekkingsgrond fraude wordt verworpen. Aidsfonds heeft onvoldoende onderbouwd op welke wijze WOFAK zich aan fraude schuldig zou hebben gemaakt. De enkele constatering van tekortkomingen in de administratie is onvoldoende om fraude aan te nemen. Wel staat vast dat WOFAK gebrekkige of onvolledige financiële rapportages heeft verstrekt, hetgeen een tekortkoming in haar verantwoordingsverplichtingen oplevert. Op grond van artikel 12.6 onder b en e TaCG kan Aidsfonds hierdoor de subsidies intrekken en terugvorderen.
Het BDO-rapport en de reactie van WOFAK
Het Aidsfonds had verder gegronde redenen om een forensisch onderzoek door BDO te laten uitvoeren, oordeelt de rechtbank. De twijfels over de financiële rapportage waren gebaseerd op onverklaarbare uitgaven en inconsistenties. WOFAK’s verweer dat het onderzoek onterecht was, wordt verworpen. WOFAK is tijdig op de hoogte gesteld van het BDO-rapport en heeft voldoende gelegenheid gehad om daarop te reageren. Een door WOFAK ingebrachte brief van 30 juni 2023 bevat echter geen inhoudelijke betwisting van de bevindingen in het BDO-rapport. Het verweer dat zij niet de kans heeft gekregen om te reageren, wordt daarom afgewezen.
Verwerping overige verweren van WOFAK
WOFAK’s stelling dat culturele en praktische verschillen in administratieve werkwijzen het BDO-onderzoek ongeldig maken, wordt niet gevolgd. De bevindingen betreffen immers objectieve tekortkomingen, zoals het ontbreken van documentatie voor een bedrag van € 411.130 en onverklaarbare verschillen in salarisbetalingen.
Ook het beroep op de redelijkheid en billijkheid om terugbetaling van de subsidies te voorkomen, slaagt niet. WOFAK heeft onvoldoende onderbouwd dat de verstrekte subsidies daadwerkelijk en aantoonbaar zijn besteed aan de projecten, mede gezien het feit dat bijna de helft van de uitgaven niet is terug te vinden in de administratie.
Conclusie
De rechtbank bekrachtigt de toewijzing van de eerste vordering van Aidsfonds en wijst de tweede vordering grotendeels toe. WOFAK is tekortgeschoten in haar verantwoordingsverplichtingen, waardoor Aidsfonds gerechtigd is de subsidies in te trekken en terug te vorderen. De stellingen van WOFAK tegen het BDO-rapport en de intrekkingsbeslissing van Aidsfonds bieden onvoldoende grond voor afwijzing van de vorderingen.
