De landbouwvrijstelling is niet doeltreffend, niet doelmatig en kan niet gerechtvaardigd worden uit het realiseren van (eventueel wenselijke) neveneffecten. Afschaffing is de logische en uitvoerbare beleidsoptie. Dit adviseert onderzoeksbureau SEO aan minister Adema.
De landbouwvrijstelling is een fiscale regeling die ervoor zorgt dat een ondernemer die eigen grond gebruikt voor het uitoefenen van een landbouwbedrijf een vrijstelling geniet voor waardeveranderingen van de betreffende grond. De vrijstelling bestaat al sinds 1918 en diende oorspronkelijk ertoe om de eigenaar-agrariër en de eigenaar-verpachter van landbouwgrond fiscaal gezien gelijk te behandelen. Vóór de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) repareerde de vrijstelling de onevenwichtige heffing van eigenaar-agrariërs ten opzichte van eigenaar-verpachters. Met de invoering van de Wet IB 2001 en het gelijktijdige handhaven van de landbouwvrijstelling ontstond de omgekeerde situatie: eigenaar-verpachters worden in de heffing betrokken, terwijl voor de eigenaar-agrariërs die aanspraak maken op de landbouwvrijstelling de waardeverandering van de landbouwgrond deels of geheel buiten aanmerking blijft voor de heffing.
Fiscale gelijkheid?
De fiscaal ongelijke behandeling van eigenaar-agrariërs en eigenaar-verpachters die volgt uit de landbouwvrijstelling staat haaks op het doel van de vrijstelling, namelijk het realiseren van een fiscaal gelijke behandeling. Uit dit gegeven volgt direct dat de landbouwvrijstelling niet doeltreffend is, zoals eerder al geconcludeerd door achtereenvolgende rapporten en (evaluatie)onderzoeken. Geredeneerd vanuit het oorspronkelijke doel van de regeling (fiscale neutraliteit) is de regeling daarmee ook in beginsel direct niet doelmatig (geen doelmatigheid zonder doeltreffendheid), mits er geen bijzondere neveneffecten zijn die tot een andere conclusie nopen.
Neveneffecten
De regeling is in het verleden gehandhaafd onder vermelding van de mogelijkheid dat de vrijstelling positieve neveneffecten heeft op de grondmarkt (prijsvorming en mobiliteit), de financiering van (overdracht van) landbouwondernemingen, de vermogenspositie van agrariërs, het concurrentievermogen van de Nederlandse agrosector, en de (mogelijkheden voor) verduurzaming van de sector. De veronderstelde neveneffecten van de landbouwvrijstelling vinden geen steun in de praktijk, en dienen daarmee niet als een rechtvaardiging voor het voortbestaan van de landbouwvrijstelling.
Grondmarkt
In theorie kan de landbouwvrijstelling de prijsvorming op de grondmarkt beïnvloeden. Waar verkopers de vrijstelling meewegen in hun verkoopbeslissing drukt dit mogelijk hun reserveringsprijs. Waar kopers hun mogelijke toekomstige genot van gebruik van de vrijstelling meewegen in hun koopbeslissing, vergroot dit hun betalingsbereidheid. Zulke gedragseffecten hebben in theorie gevolgen voor het spel van vraag en aanbod, en daarmee voor de mobiliteit van grond binnen de landbouwsector en van en naar de landbouwsector.
In de praktijk bestaan maar weinig indicaties voor een oorzakelijk en materieel verband tussen de landbouwvrijstelling, prijzen op de grondmarkt, en grondmobiliteit. Prijzen op de grondmarkt zijn de afgelopen decennia fors gestegen, en met meer dan inflatie. Vraageffecten domineren kennelijk, maar deze hebben maar een beperkte samenhang met de landbouwvrijstelling en meer met marktontwikkelingen (o.a. schaalvergroting en productiviteit)
Financiering
In theorie vergroot de landbouwvrijstelling de executiewaarde van de onderneming en daarmee de zekerheden die uitgewonnen kunnen worden door verschaffers van vreemd vermogen. Dat kan de ruimte voor de financiering van de onderneming vergroten, zowel in de reguliere bedrijfsvoering als bij een overname. In de praktijk is de landbouwvrijstelling maar een beperkte factor in de mogelijkheden voor financiering van ondernemingen. De vermogenspositie en de balansen van agrariërs zijn in de regel sterk. Zo heeft een gemiddelde agrariër een balanstotaal van ongeveer 3,5 miljoen euro met een solvabiliteitsratio van boven 70 procent. Daarin is grond goed voor gemiddeld 1,8 miljoen euro. Rondom overnames is een eventuele latente belastingclaim hierdoor in de regel minder bepalend voor financieringsmogelijkheden dan de lage winstgevendheid van grondgebonden landbouwondernemingen. Daarnaast bestaat een waaier aan andere beleidsinstrumenten die overnames en/of bedrijfsfinanciering stutten zoals de (bij familiebedrijven) veelgebruikte bedrijfsopvolgingsregelingen. Het marginale effect van de landbouwvrijstelling is dan laag.
Vermogensopbouw en -verdeling
Het feit dat de landbouwvrijstelling een vrijstelling voor de waardeverandering bij vervreemding (inclusief onttrekking) is, maakt dat bijvoorbeeld vervreemders van grond die de landbouwvrijstelling kunnen toepassen bij winst netto meer overhouden. Bij een gelijkblijvende heffingsbehoefte voor de overheid als geheel (de begroting moet gedekt blijven), is dan sprake van een herverdeling van andere belastingbetalers (die dan meer moeten betalen) naar agrariërs (die nu de vrijstelling genieten). Deze herverdeling slaat overwegend neer bij agrariërs met veel grond. Gelet op het feit dat agrarische ondernemers gemiddeld 2,5 miljoen euro eigen vermogen hebben, is hun vermogenspositie is in de regel gunstig, ook omdat zij veel grond bezitten waarvan de waarde de afgelopen decennia fors is toegenomen. De vermogensopbouw is scheef verdeeld. De bovenste 10 procent van de agrarische ondernemingen zijn goed voor circa 34 procent van het eigen vermogen. Ook het bezit van eigen grond kent eenzelfde scheve verdeling, met circa 36 procent van het eigengrondbezit voor rekening van de bovenste 10 procent. De facto is de landbouwvrijstelling een transfer van de belastingbetaler naar vermogende agrariërs. Andere (nietagrarische) ondernemers betalen wel belasting over de gerealiseerde waardeveranderingen van hun grond.
Concurrentiepositie en verduurzaming
Een betere werking van de grondmarkt, meer financieringsmogelijkheden, en efficiënte overnames in de landbouwsector kunnen in theorie bijdragen aan de concurrentiepositie van de Nederlandse landbouwsector en (mogelijkheden voor) verduurzaming. De landbouwvrijstelling speelt hier echter een ondergeschikte rol in. De concurrentiepositie van de landbouwsector wordt meer bepaald door bijvoorbeeld de productiviteit en het innovatievermogen van de sector, dan door een vrijstelling voor vermogenswinst op grond bij vervreemding. Productiviteit en innovatievermogen kunnen weliswaar gestut worden door de werking van de grondmarkt of mogelijkheden voor financiering, maar de landbouwvrijstelling speelt hier maar een beperkte rol in.
Beleidsopties
Het feit dat de landbouwvrijstelling doeltreffend noch doelmatig is (ook niet bezien vanuit eventuele neveneffecten) werpt de vraag op wat het beleidsmatig handelingsperspectief is. Afschaffing lijkt de logische route, zoals ook eerder betoogd c.q. geanalyseerd is in eerdere rapporten en (evaluatie)onderzoeken. Met een passende overgangsregeling die belasting met terugwerkende kracht tegengaat, is afschaffing een haalbare kaart. Hervorming van de landbouwvrijstelling zodat een of meerdere van de mogelijke neveneffecten wel gestut worden door de regeling lijkt beleidsmatig minder logisch. Er bestaan reeds instrumenten die op een doeltreffendere en doelmatigere manier in deze behoeften voorzien. Daarnaast hebben zowel CPB (2023) als een ambtelijk rapport van het Ministerie van Financiën (2023) gepleit voor terughoudendheid in het benutten van fiscale regelingen om maatschappelijke doelen te realiseren.
Download hier het onderzoeksrapport.
Bron: SEO
