Overleg tussen de FIOD en de Belastingdienst kan als intern beraad of intern strategisch overleg worden aangemerkt, waarop geheimhouding van toepassing is. Toch wordt de Belastingdienst in een tussenbeslissing van de geheimhoudingskamer bij de rechtbank Noord-Nederland gecorrigeerd over het niet verstrekken van stukken aan een bedrijf. Het uitgangspunt in fiscale zaken is dat geheimhouding terughoudend wordt toegepast. Dat de inspecteur er in dit geval voor koos om een aantal bijlagen niet gedeeltelijk onleesbaar te maken, maar deze in hun geheel niet te overleggen, vormt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval een vergaande, en ook onnodige, inbreuk op de in beginsel gelijkwaardige proces- en informatiepositie van partijen.
De inspecteur van de Belastingdienst Groningen legde in december 2020 een btw-naheffingsaanslag van € 25.278 op aan het bedrijf voor het tijdvak 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015. Het bezwaar daartegen werd ongegrond verklaard, waarna het bedrijf er een rechtszaak over aanspande. Tijdens de gerechtelijke procedure deed de Belastingdienst ten aanzien van zeventien in de map ‘geheimhoudingskamer’ opgenomen bijlagen een beroep op geheimhouding op basis van artikel 8:29 van de Awb. Daarop boog de geheimhoudingskamer zich in een tussenbeslissing eerst over de vraag of de bijlagen tijdens de fiscale procedure bij de meervoudige kamer wel of niet aan het bedrijf verstrekt moeten worden.
Juridisch kader
Ingevolge artikel 8:42 van de Awb zendt het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift de 8:42-stukken aan de rechtbank en dient het een verweerschrift in.
Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen en/of de stukken.
Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 4 mei 20181 heeft vooropgesteld, strekt artikel 8:42, eerste lid van de Awb ertoe dat de gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van het in beroep bestreden besluit van de inspecteur aan de rechter – en de wederpartij – beschikbaar worden gesteld. De in die bepaling neergelegde verplichting heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een door de inspecteur genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan de inspecteur ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden.
In het arrest heeft de Hoge Raad verwezen naar zijn arrest van 10 april 20152 waarin de Hoge Raad heeft herhaald dat, behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 van de Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, dient te worden tegemoetgekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak.
Zo dit al niet voortvloeit uit de artikelen 8:42 en 8:29 van de Awb, brengt het beginsel van “fair trial” naar het oordeel van de rechtbank mee dat bij het geheimhouden voor het bedrijf van op de zaak betrekking hebbende stukken de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Slechts indien de door de inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van het bedrijf bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.
Artikel 8:29 van de Awb biedt aan partijen de mogelijkheid het overleggen van stukken te weigeren (geheimhouding) of de rechtbank mee te delen dat uitsluitend de rechter die in de hoofdzaak beslist kennis zal mogen nemen van deze stukken (beperkte kennisneming). De inspecteur heeft in zijn verzoek gesteld dat de 8:29-stukken niet verstrekt mogen worden aan de rechter die in de hoofdzaak beslist.
Oordeel: FIOD te vereenzelvigen met Belastingdienst?
Tussen partijen is niet in geschil dat deze stukken (de 17 geheimgehouden bijlagen, red.) behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat de inspecteur verplicht is deze stukken (ongeschoond) over te leggen aan het bedrijf en aan de rechter, tenzij hij met succes een beroep doet op gewichtige redenen die zich tegen zodanige overlegging verzetten. De rechtbank zal deze gewichtige redenen voor de hierboven vermelde bijlagen 1 tot en met 17 hieronder beoordelen.
Ten aanzien van alle bijlagen heeft de inspecteur aangevoerd dat het beroep op geheimhouding gerechtvaardigd is omdat sprake is van intern beraad of omdat de bijlagen zijn aan te merken als stukken van intern strategische aard. Het bedrijf is in ieder geval voor de eerste drie onder 7. vermelde bijlagen van mening dat geen sprake kan zijn van interne stukken omdat de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) niet te vereenzelvigen is met de inspecteur. Om die reden kunnen stukken met dergelijk beraad niet onder de geheimhouding vallen.
In het kader van een beroep op artikel 8:29 van de Awb kan volgens vaste jurisprudentie de weigering voor integrale verstrekking van 8:42-stukken gerechtvaardigd zijn ingeval sprake is van stukken van intern beraad en/of intern strategische aard. Naar het oordeel van de rechtbank dient bij de beoordeling of het beraad en/of overleg een intern karakter heeft te worden uitgegaan van de organisatie van de Belastingdienst in zijn geheel, zoals beschreven in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003.
Het uitwisselen van stukken tussen (ambtenaren die optreden namens) de inspecteur en (ambtenaren van) de FIOD kan daardoor, in het kader van de toets of geheimhouding dan wel beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, als een interne uitwisseling van stukken worden beschouwd. Ten aanzien van deze stukken kan de inspecteur dan ook een beroep op artikel 8:29 van de Awb doen.
Het bedrijf heeft aangevoerd dat uit het arrest van de Hoge Raad van 25 juni 20213 volgt dat de FIOD niet te vereenzelvigen is met de inspecteur, zodat eventuele strategische informatie-uitwisseling of intern beraad tussen de inspecteur en de FIOD niet onder de geheimhouding van artikel 8:29 van de Awb kan vallen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt deze conclusie niet uit dit arrest. De Hoge Raad heeft daarin namelijk een oordeel gegeven over de vraag wie als bestuursorgaan in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb heeft te gelden. De Hoge Raad heeft daarbij – kort samengevat – beslist dat dit de inspecteur is en niet de Belastingdienst als geheel. De Hoge Raad overweegt vervolgens dat tot de 8:42-stukken stukken kunnen behoren die zijn opgesteld of vergaard door een ambtenaar die behoort tot een ander organisatieonderdeel van de Belastingdienst, zoals de FIOD. Voorwaarde daarvoor is dat deze stukken de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en ze van belang kunnen zijn voor de beslechting van de geschilpunten. De Hoge Raad heeft daarmee geen oordeel gegeven over de vraag of beraad of overleg tussen de inspecteur en de FIOD voor de gerechtvaardigdheid van geheimhouding en/of beperkte kennisneming van artikel 8:29 van de Awb als intern beraad of overleg zou kunnen gelden. Deze beroepsgrond van het bedrijf slaagt daarom niet.
Geheimhouding gerechtvaardigd?
Op grond van het voorgaande zal de rechtbank hierna ten aanzien van alle door de inspecteur overgelegde 8:29-stukken (bijlagen 1 tot en met 17) toetsen of geheimhouding gerechtvaardigd is, omdat sprake is van stukken van intern beraad en/of stukken van intern strategische aard zoals door de inspecteur gesteld.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is het uitgangspunt in fiscale zaken dat artikel 8:29 Awb terughoudend wordt toegepast. De inspecteur heeft om geheimhouding verzocht voor alle stukken die onderdeel uitmaken van de bijlagen 1 tot en met 17. De inspecteur heeft er in dit geval voor gekozen om deze bijlagen niet gedeeltelijk onleesbaar te maken, maar deze in hun geheel niet te overleggen. Daarbij heeft de inspecteur volstaan met enkel een korte, éénregelige, toelichting omtrent de inhoud van de desbetreffende bijlagen. Deze combinatie van omstandigheden heeft tot gevolg dat het bedrijf – en de meervoudige kamer die de hoofdzaak behandelt – nagenoeg geheel het zicht wordt onthouden op de aard, de context en de omvang van deze stukken. Dit vormt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval een vergaande, en ook onnodige, inbreuk op de in beginsel gelijkwaardige proces- en informatiepositie van partijen. Weliswaar is het beroep op geheimhouding een wettelijk toegestane inbreuk op die gelijkwaardige procespositie, maar door het in het geheel niet verstrekken van de stukken wordt deze inbreuk in dit geval verder opgerekt dan gerechtvaardigd is. De rechtbank acht hierbij met name van belang dat er een goed alternatief voorhanden is. Het is namelijk voor de inspecteur heel goed mogelijk om de stukken te overleggen met doorhaling van de tekstdelen die zien op intern beraad of intern strategisch overleg. Naar het oordeel van de rechtbank verdient dit laatste de voorkeur. De rechtbank zal de inspecteur daarom opdragen de stukken alsnog te overleggen, waarbij zij hieronder per bijlage zal aangeven voor welke gegevens en tekstdelen geheimhouding gerechtvaardigd is, omdat sprake is van intern beraad of intern strategisch overleg. De rechtbank zal daarbij toestaan dat namen en contactgegevens van ambtenaren onleesbaar worden gemaakt. De inspecteur heeft hierover weliswaar niks aangevoerd, maar uitgaande van geheimhouding van de integrale stukken bestond daarvoor ook geen aanleiding. Bescherming van privacy van ambtenaren is echter een algemeen aanvaarde gewichtige reden die geheimhouding rechtvaardigt en daarom zal de rechtbank hiermee alsnog rekening houden. In verband met de door het bedrijf aangedragen beroepsgronden inzake de rol van bepaalde ambtenaren bij het opleggen van de naheffingsaanslag die in geschil is, zullen de namen van de ambtenaren gecodeerd dienen te worden.
