Op 1 februari 2019 heeft de regering het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer (zie hier voor de tekst van het wetsvoorstel). De Aanvullingswet zal de Omgevingswet, die op 1 januari 2021 zal worden ingevoerd, onder meer aanvullen met regelingen voor het voorkeursrecht, onteigening, de inrichting van het landelijk gebied en kavelruil. Een voor de fiscale praktijk belangrijk onderdeel van de Aanvullingswet betreft het onderdeel ‘landinrichting’, opgenomen in hoofdstuk 12 en, voor wat betreft enkele procedure bepalingen, hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel. In het bijzonder gaat het om de onderwerpen (wettelijke) herverkaveling en (vrijwillige) kavelruil, twee instrumenten voor grondbeleid die nu in de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg) zijn opgenomen. Nieuw is de stedelijke kavelruil, ofwel de kavelruil in bestaand stedelijk gebied. De wettelijke regeling daarvan komt volledig overeen met de kavelruil in het landelijk gebied.
Wordt de verkrijging krachtens kavelruil belast met overdrachtsbelasting?
Bij kavelruil moet, als het gaat om de overdrachtsbelasting, onderscheid gemaakt worden tussen twee situaties: voor onroerende zaken die worden verkregen krachtens een kavelruil in het landelijk gebied is geen overdrachtsbelasting verschuldigd. Verkrijgingen krachtens stedelijke kavelruil zijn echter wel belast met overdrachtsbelasting, zo blijkt uit de toelichting op het wetsvoorstel.
Gemiste kans
Dat laatste is een gemiste kans. Mijns inziens is het van groot belang om de stedelijke kavelruil, net als de kavelruil in landelijk gebied, te voorzien van een fiscale faciliteit op het gebied van de overdrachtsbelasting: de ervaringen met de kavelruil in landelijk gebied hebben laten zien dat een vrijstelling van overdrachtsbelasting een belangrijke rol, als ‘smeerolie’ van het verkavelingsproces, vervult. In de stedelijke praktijk zou, bij ruilingen op uitsluitend vrijwillige basis, een fiscale faciliteit in veel projecten voor de benodigde doorbraak van bestaande impasses en patstellingen kunnen zorgen.
Daarbij moet worden bedacht dat in de Aanvullingswet, ondanks pleidooien vanuit de praktijk en de wetenschap, geen afdwingbare stedelijke herverkaveling is opgenomen. In tegenstelling tot het landelijk gebied, waar de dwingende herverkaveling en de vrijwillige kavelruil naast elkaar bestaan, moeten de gebiedsontwikkelaars in stedelijk gebied het enkel met de kavelruil doen. De vrijwilligheid, dikwijls de charme en een belangrijke succesfactor van het instrument in landelijk gebied, zou in stedelijk gebied wel eens dikwijls de ‘bottleneck’ van dit nieuwe instrument kunnen zijn. Een fiscale faciliteit zou, zoals gezegd, deze hobbels belangrijke mate kunnen wegnemen.
Hopelijk worden de lessen uit het landelijk gebied doorgetrokken naar de nieuwe stedelijke kavelruilpraktijk en wordt er (alsnog) voorzien in een vrijstelling van overdrachtsbelasting.
Een nadere invulling van de voorwaarden voor vrijstelling overdrachtsbelasting bij kavelruil …
Deze vrijstelling hoeft uiteraard niet, zoals nu in het landelijk gebied het geval is, onbeperkt en ongeclausuleerd te zijn. Op dit moment bepaalt artikel 15, lid 1, onderdeel l, Wet op Belastingen van Rechtsverkeer (hierna: WBR) dat alle verkrijgingen krachtens de Wilg vrijgesteld zijn van overdrachtsbelasting. De vrijstelling is niet aan nadere voorwaarden gebonden: zodra er sprake is van een kavelruil zoals bedoeld in hoofdstuk 9 van de Wilg, is de vrijstelling van toepassing.
Voor de stedelijke kavelruil zou mijns inziens kunnen worden gedacht aan opname van een volgtermijn binnen de fiscale vrijstelling, net als bij de cultuurgrondvrijstelling van artikel 15, lid 1, onderdeel q WBR het geval is. Thans is het, binnen het landelijk gebied, mogelijk de via kavelruil verkregen onroerende zaken direct na de kavelruil door te verkopen aan derden zonder fiscale consequenties voor de vrijgestelde verkrijging krachtens kavelruil. Met name als een kavelruil wordt ‘geconstrueerd’ enkel ter verkrijging van fiscaal voordeel en een partij zijn onroerende zaken slechts tijdelijk wenst af te dragen, biedt het huidige fiscale klimaat in het landelijk gebied de mogelijkheid om, direct na de kavelruil, de betreffende onroerende zaken terug over te dragen aan de betreffende (inbrengende) partij, eventueel met gebruikmaking van een andere (agro-fiscale) vrijstelling. Los van het feit of deze fiscale handelwijze door de fiscus zou kunnen worden gekwalificeerd als fraus legis, voelt het voorgaande wat ongemakkelijk aan. Vertaald naar de stedelijke toepassing van het kavelruilinstrument, waar de financiële, fiscale en maatschappelijke belangen en impact doorgaans omvangrijker en complexer zijn dan in het landelijk gebied het geval is, is dit gevoel nog sterker. De introductie van een volgtermijn zou dit gevoel voor de stedelijke kavelruil kunnen wegnemen en zou, ook in fiscale zin, ‘geconstrueerde stedelijke kavelruilen’, die niets of slechts zeer weinig bijdragen aan een verbeterde inrichting van het stedelijk gebied, effectief kunnen dwarsbomen.
Introductie van volgtermijn kan uitkomst bieden
De vervolgvraag is hoe de volgtermijn inhoudelijk moet worden vormgegeven. Wat moet er worden gevolgd? Om de fiscale regeling eenvoudig en praktische hanteer te houden zou gekozen kunnen worden voor een (blanco) voortzettingstermijn: in plaats van een eis ten aanzien van het gebruik van de verkregen onroerende zaken moet de verkrijging een zekere mate van duurzaamheid binnen het vermogen van de verkrijger te hebben. Wellicht zou ook gedacht kunnen worden aan een variant op de bezitstermijn voor landgoederen uit de Natuurschoonwet 1928 (hierna: NSW), waarbij voor de stedelijke kavelruil de termijn uiteraard korter dan op de binnen de NSW geldende 25 jaar moet worden vastgesteld.
Op deze wijze wordt het ‘opzetten’ van stedelijke kavelruilen ontmoedigd, zonder dat de mogelijkheden voor het deelnemen aan een stedelijke kavelruil op de wijze waarvoor het instrument bedoeld is worden aangetast. ‘Best of both worlds’ lijkt dan de conclusie te zijn.
Wel zal mijns inziens een algemene uitzondering op de volgtermijn moeten worden opgenomen voor ‘opvolgende’ kavelruilen binnen de periode van de volgtermijn. Een (op)volgende stedelijke kavelruil zal aldus niet als vervreemding en daarmee verval van de vrijstelling dienen te gelden.
Ten slotte de termijn voor de nieuwe voortzettingseis. De voor de cultuurgrondvrijstelling (artikel 15, lid 1, onderdeel q WBR) geldende periode van tien jaar is, gezien de dynamiek en omloopsnelheid in het stedelijk gebied, mijns inziens te lang en daarmee te belemmerend voor de praktijk. Eerder zou dan gekozen kunnen worden voor een driejaarstermijn, zoals geldend ten aanzien van de inbrengvrijstelling van artikel 15, lid 1, onderdeel e WBR. Maar ook een andere termijn, mits niet onredelijk lang, zou kunnen gelden. Daarbij zou kunnen worden gedacht aan een termijn van vijf jaar, aansluitend bij de voortzettingstermijn geldend binnen de bedrijfsopvolgingsregeling voor de Successiewet (art. 35b e.v. SW).
Conclusie
Door de fiscale vrijstelling op deze manier aan te scherpen ten opzichte van de voor het landelijk gebied geldende variant, worden de mogelijkheden tot potentieel oneigenlijk gebruik van de stedelijke kavelruil verkleind. Door deze nieuwe fiscale handrem wordt het ongemakkelijke gevoel over het, bij een introductie van een ongeclausuleerde en onbeperkte fiscale faciliteit, nagenoeg ontbreken van fiscale grenzen aan de stedelijke kavelruil in belangrijke mate weggenomen. De stedelijke kavelruil neemt daarmee zijn (eventuele) sceptici bij voorbaat de wind uit de zeilen en verschaft zich aldus een meer solide (politiek, maatschappelijk en praktisch) toekomstperspectief, zonder de effectiviteit van de stedelijke kavelruil geweld aan te doen. Geslaagde stedelijke kavelruilprojecten zullen daardoor, zo is mijn inschatting en stellige overtuiging, in het verschiet liggen. En dat is een –ook voor de fiscale (advies)praktijk- positieve ontwikkeling.
