Hoe zit het ook alweer? De Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt (art. 6:7 Awb). Daarna is een bezwaar niet-ontvankelijk en volgt er geen inhoudelijke beoordeling door het bestuursorgaan, zoals de Belastingdienst. Bij de gratie van een inspecteur kan er nog wel een ambtshalve herbeoordeling volgen, maar tegen die uitkomst staan vrijwel geen rechtsmiddelen open. (Een uitzondering is een afgewezen verzoek om ambtshalve vermindering (art. 9.6 Wet IB). Je bent aan de grillen van een inspecteur overgeleverd. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring als zodanig kan in beroep worden gegaan bij een rechtbank, maar de rechter zal alleen de juistheid van de niet-ontvankelijkheidverklaring toetsen, niet het inhoudelijke geschil.
Te laat ingesteld beroep: geen inhoudelijke toetsing
Ook wanneer bij een rechtbank te laat beroep is ingesteld tegen een uitspraak op bezwaar van de Belastingdienst, volgt niet-ontvankelijkheid. De rechter zal het besluit van de inspecteur dan niet inhoudelijk toetsen. Bij ‘foutjes’, zoals het niet (tijdig) betalen van griffierecht of het ontbreken van een dagtekening kan een beroep door de rechtbank zelfs zonder zitting direct kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard.(Artikel 8:54 lid 1 sub b Awb). Daar staat alleen een zogenaamde verzet procedure tegen open. (Artikel 8:55 Awb). Ook bij die procedure volgt geen inhoudelijke toetsing van het geschil.
Verschoonbaar en onhaalbaar?
Natuurlijk is er nog wel een escape. Een termijnoverschrijding kan ‘verschoonbaar’ zijn. Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft een niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.(Artikel 6:11 Awb) De bewijslast ligt bij de burger en is in de praktijk een onmogelijke opgave. Soms komen belastingplichtigen pas achter een besluit van de fiscus als de belastingdeurwaarder op de stoep staat. Hoe kan je aantonen dat een brief van de Belastingdienst nooit bij je is bezorgd? Wordt je geacht 24/7 een camera op je brievenbus te plaatsen? En hoe kan je aantonen dat een bezwaarschrift wel degelijk tijdig op de post is gedaan, maar blijkbaar nooit bij de Belastingdienst is aangekomen? Sommige burgers zijn de Nederlandse taal niet machtig of functioneel analfabeet, met alle gevolgen van dien. Zelfredzaamheid van burgers is in het bestuursrecht leidend, terwijl we door de toeslagenaffaire inmiddels weten dat de praktijk niet zo werkt.
Van openbare orde, of niet?
Het tij lijkt sinds deze zomer te keren. Voorheen toetste een rechter zelfstandig (ambtshalve) de tijdigheid van bezwaar- en beroep en daarmee de ontvankelijkheid. Die ontvankelijkheid was van ‘openbare orde’, ook als partijen daar zelf geen punt van maakten en het liever over de inhoud wilden hebben. In de bestuursrechtspraak is recent een ontwikkeling gaande om obstakels van onnodig formalisme te verwijderen. Alle hoogste bestuursrechters (De Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Belastingkamer van de Hoge Raad) zijn onlangs teruggekomen van hun vaste rechtspraak. Ze zijn gezamenlijk omgegaan. Deze hoogste rechtscolleges hebben – in verschillende bewoordingen – geoordeeld dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van het instellen van een rechtsmiddel wel dwingend van aard zijn, maar niet meer van openbare orde. (CRvB 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500 gevolgd door Hoge Raad 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153) Simpel gezegd: als een burger en een bestuursorgaan zelf geen probleem maken van het overschrijden van de bezwaar- en beroepstermijn dan doet de rechter dat ook niet.[ Dit past in de huidige maatschappelijke context waarin rechtsbescherming en het burgerperspectief meer op de voorgrond komen te staan.
Rechtszekerheid… voor wie?
De ratio van de bezwaartermijnen en niet-ontvankelijkheid is gelegen in de rechtszekerheid. Maar voor wie? Bij het verlenen van een kap- of bouwvergunning kan een aanvrager niet eeuwig wachten op bezwaren van omwonenden, het moet een keer klaar zijn. Bij zuiver financiële geschillen zijn er echter geen derden-belanghebbenden met afzonderlijke eigen belangen. Het betreft vrijwel altijd een één-op-één geschil tussen een bestuursorgaan zoals de Belastingdienst en de geadresseerde van het besluit, een individuele burger of ondernemer. Daar hebben derden niets mee te maken. De harde bezwaartermijn en ontvankelijkheidsleer dienen in dergelijke financiële zaken geen enkel doel. Ook in beroep bij de rechtbank zijn er in belastingzaken vrijwel nooit derde-belanghebbenden betrokken.
Twee partijengeschil? Bezwaar binnen zes maanden (of vijf jaar)
Prof. mr. dr. Scheltema was begin jaren ‘90 de geestelijk vader van de huidige Algemene wet bestuursrecht. In 2021 sprak hij in Nieuwsuur wijze woorden over deze problematiek. De bezwaartermijn van zes weken was destijds een compromis voor de uniformiteit, waar niemand gelukkig mee was. Er is volgens Scheltema geen goed argument te bedenken om in financiële geschillen waar geen derden bij betrokken zijn, zo’n korte termijn te hanteren. Zijn voorstel is om bij twee-partijenschillen een termijn van zes maanden te hanteren. Naar zijn idee mag die termijn zelfs nog langer. Er is volgens Scheltema geen enkele reden om in financiële geschillen de bezwaartermijn zo kort te houden.
Onze mening
Wij sluiten ons graag aan bij dit pleidooi. In de Algemene wet inzake Rijksbelastingen kan in hoofdstuk V (bezwaar en beroep) prima een artikel als lex specialis worden opgenomen, waarin in afwijking van artikel 6:7 Awb een aparte fiscale bezwaar- en beroepstermijn wordt gehanteerd. Momenteel heeft de Belastingdienst voor de omzetbelasting een naheffingstermijn van vijf (kalender)jaren, terwijl een ondernemer binnen zes weken bezwaar moet maken tegen een eigen voldoening op aangifte. (Artikel 20 AWR). Voor de omzetbelasting zou een algemene bezwaartermijn van vijf jaren redelijk zijn, daarmee hebben we een level playing field, een coherent systeem van rechtsbescherming en krijgen de Belastingdienst en de burger dezelfde rechtszekerheid. De wetgever is aan zet!
